关于民事行政执行监督工作的调研报告

市人大常委会： 

　　根据市人大常委会2015年的工作安排，内司工委在常委会副主任王克善带领下，于9月中旬对我市民事行政执行监督工作开展专题调研。调研组深入到两级检察机关和市中级法院，采取查阅案卷、查看信访资料、座谈讨论、征求意见和建议等方式进行，同时邀请内务司法专家咨询委员会部分成员全程参与。现将有关情况报告如下： 

　　一、工作基本情况 

　　近年来，我市两级人民检察机关重视民事行政执行监督工作，严格执行修订后的民事诉讼法，认真贯彻落实银川市人大常委会关于加强人民检察院对人民法院执行工作法律监督的决定，主动适应新法实施为民行检察工作带来的新变化，转变工作理念，探索工作方法，加大工作力度，扎实开展各项工作，在完善监督机制、加强同法院的沟通和联系、突出监督重点、强化宣传教育等方面取得新进展，民事行政执行监督工作成效明显。 

　　一是认真受理案件,办案质量不断提高。全市两级检察机关高度重视当事人申请监督的案件，通过在法院、社会各界多种途径开展执行监督职能宣传，确保当事人了解检察机关执行监督职能，畅通当事人申诉渠道。热情接待人民群众的来信来访，对于符合受理条件的申诉案件，认真审查、及时受理，同时注重抓典型案件的监督，通过对当事人反映的长期未执结而缠访的案件及土地承包、劳务合同纠纷等社会关注的热点、难点执行案件的监督，以点带面，扩大监督的效果，提高监督质量。2013年至2015年8月，全市两级检察机关共受理当事人申请及当事人以外的公民、法人和其他组织控告、举报监督的案件83件，支持监督35件，发检察建议35件，法院回复并采纳31件，检察建议采纳率为88.57%。 

　　二是把握监督重点，依职权监督工作不断加强。组织全体民行干警认真学习民事诉讼法、行政诉讼法、市人大常委会关于加强执行工作的决定，领会精神实质和具体要求，提高对民事行政执行工作开展法律监督重要性的认识，增强依职权监督的自觉性和主动性，市检察院会同市中级法院制定出台了关于加强执行工作法律监督的实施办法等，定期对执行案卷、个案进行检查监督，积极参加法院案件听证会，对拍卖执行现场进行监督。为进一步转变观念，变被动监督为主动监督，市检察院同市中级人民法院会签了关于进一步加强民事行政执行法律监督的工作意见，建立了定期开展民事行政执行法律监督专项检查工作的机制。为找准、找实问题，及时发现执行工作中存在的问题，根据法院执行现状和当事人及群众关注的执行问题，市检察院每年统一组织两级检察机关共同实施，集中开展一次专项检查活动。2013重点监督进入评估、拍卖程序的执行案件；2014年重点监督超标的执行、违法追加变更被执行人及违反法定程序查封、扣押、委托鉴定、评估、拍卖、变卖被执行人财物和滥用“终结本次执行程序”的执行案件；2015年创新监督理念和监督模式，采取异地交叉检查的方式，重点监督两年以上未执结案件及怠于履行职责、贻误执行时机，给执行人造成损失的案件。2013年至2015年8月，全市两级检察机关共抽查法院执行案卷9294本，发现问题508个，受理231件，发出《检察建议》231个，法院回复227个，回复率98.27%，采纳217个，采纳率93.94 %。 

　　三是改进监督方式，民事行政执行监督机制不断完善。  

　　强化内部监督，制定了银川市检察机关民事行政执行检查监督工作的规范，细化执行监督受理、审查、结案等各个办案环节。严格执行案件审查机制，对基层院每月受理案件及时报备，对检察建议进行审查。建立民行部门与反贪、反渎职部门之间移送职务犯罪线索、处理结果双向反馈等机制，加强与相关业务部门的协作配合，提高检察监督的整体合力。兴庆区检察院制定了关于附带民事诉讼和职务犯罪案件线索内部双向移交协调办法。加强同审判机关等外部单位的沟通和联系，市检察院同市中级人民法院联合会签了关于民事行政审判与民事行政检察工作相互配合的若干意见、关于加强执行工作法律监督的实施办法(试行)以及关于进一步加强民事执行法律监督工作的意见，对民事执行检察监督的原则、范围及方式进行了规定，为执行监督工作常态化、规范化运行提供了保证。兴庆区法、检两院联合会签了关于对民事行政执行案件实行监督补充意见，永宁县法、检两院联合会签了检察建议监督回复规定。全市两级检察机关普遍同法院建立了联席会议制度和检察长列席同级法院审判委员会制度，共同研究解决司法实践中遇到的问题。两级检察机关还加强与律师事务所的联系，收集监督线索，拓宽知情渠道，强化监督合力，兴庆区检察院制定了关于在律师事务所建立民事行政检察工作联络点制度，定期走访律师事务所。  

　　四是加强矛盾纠纷化解，服判息诉工作不断推进。注重开展释法说理工作，对受理的申诉案件，从受理到审查终结各个环节做好矛盾纠纷化解，规范申诉告知程序，前移息诉工作关口。对当事人双方有和解意愿、符合和解条件的案件，积极引导和促进和解；对不支持监督申请决定的，加大释法说理力度，让申请人正确认识法律适用，正确对待案件事实，引导申诉人接受法院的正确裁判，服判息诉，维护司法权威。针对群众前来咨询法院在执行过程中适用法律条款、期限、程序等问题以及控告法院执行不力的信访案件，检察机关积极受理，弄清问题，找准法条，及时向法院了解情况，做好解疑释惑工作，努力化解对立情绪，有效地维护社会和谐稳定。 

　　五是加大宣传力度，执行监督工作的社会知晓度不断扩大。近年来，特别是民事诉讼法修改之后，全市两级检察机关结合民事行政检察工作职能的发展和转变，综合运用广播电视、报纸、网络等多种手段，发挥检察热线、民生检察工作站等平台作用，利用“执行监督宣传月”“举报宣传周”法律咨询等活动载体，精选典型案例，编印宣传手册，走进辖区街道、社区、乡镇，加大民事行政执行工作宣传力度，提高人民群众对检察机关监督职责的认知度，使民行检察法律知识逐步普及。引导人民群众遇事找检察机关，扩大检察监督的社会影响力，促使人民法院公正廉洁执行，重视规范执行工作。 

　　二、存在的主要问题 

　　（一）当事人申请以及当事人以外的公民、法人和其他组织控告、举报的案件较少，案源不足 

　　2013年至2015年8月，全市两级检察机关共受理当事人申请监督的案件82件，仅占全市两级法院同期民行执行案件总数的2.2‰，而当事人以外的公民、法人和其他组织向人民检察院控告、举报的案件只有1件。究其原因，一方面，检察机关对其可以对法院执行中的违法情形进行法律监督的规定宣传力度不够，社会各界对民事行政检察工作还缺乏认识，法律赋予检察机关的民事、行政执行案件法律监督职能尚未被社会各界和广大群众所了解；有的对检察机关行使监督权的能力缺乏信心；部分当事人及当事人以外的第三人或其他组织主动到检察院申诉举报的意识淡薄，到检察院询问和了解情况多、表达不满多，主动申请、控告举报的少；有的存在畏难情绪，害怕得罪正在执行的法官。另一方面，随着法院内部纠错机制的不断完善，法官责任心不断增强、业务素质不断提高等，法院办案水平也在不断加强，使得当事人申请监督的案件减少。 

　　（二）依职权监督的主动性、能动性还不够强 

　　法律赋予检察机关开展民事执行监督的主要方式是发检察建议，没有赋予更强的监督手段，部分民行检察人员不敢监督、不愿监督、重协调配合、轻监督制约的情况不同程度存在。依职权监督主要是依靠每年市级检察机关组织的专项检查工作来进行，日常监督工作尚未达到常态化。检察建议的监督作用发挥得不够充分，针对法院个别执行人员对执行监督存在重视不够、消极应付、有抵触情绪，对检察建议的回复不及时或消极回复、甚至不回复等情形，检察机关缺乏相应的跟进监督机制，跟踪督办的作用发挥不够，影响监督效果。 

　　（三）执行监督工作的办案质量有待提高 

　　近年来，虽然我市民事执行监督工作做了大量的工作，但是办案数量还很有限，水平还不够高，发现问题还层次较浅。2011年至2014年，全市两级法院共办理民事行政执行案件34554件，而全市两级检察机关通过专项检查共抽查法院执行案卷9294本，只占案件总数的26.9%，发现的问题大部分为执行过程中的程序问题和法律文书不规范问题，而涉及的核心问题如执行难、执行人员消极执行、乱执行及涉嫌职务犯罪等深层次的问题较少发现或难以发现。检察建议有的质量不高，说服力还不够强。没有抓住问题的实质，只注意格式、措词等文书问题。对法院不予采纳的建议，有的基层检察院也没有进行深入分析，采取措施跟进监督或提请上级检察院监督。 

　　（四）民行执行监督工作机制还不够健全 

　　当前，全市两级检察机关开展民事行政执行监督检察工作的抓手，主要是依靠受理申请监督和每年一次的专项检查，经常性的民事行政执行监督工作机制尚未完全形成。同时，一些检察建议不被法院采纳的跟进监督机制也未建立起来，一定程度上影响着对法院执行工作的监督力度和效果。在同法院的协调办案中，虽然“两院”联合会签了加强执行工作法律监督实施办法，但有些还未落实到位，如调阅案卷资料、检察建议回复不够顺畅等。“两院”对执行案件中在涉及法律适用和事实认定有分歧、标准不统一时，应如何认定和处理一般难以达成共识，缺少有效的解决办法。对市人大常委会关于加强人民检察院对人民法院执行工作法律监督决定的落实，有些还不到位。 

　　（五）监督能力有待提高 

　　全市两级检察机关民行检察队伍力量普遍较弱，还不适应执行监督工作的需要。在两级法院中，民事、行政审判及执行工作占法院业务总量的80%以上，而全市两级检察机关因编制所限，目前共配备民行检察人员只有29名，不到总人数的10%，不能完全适应法院日益增长的案件量。有的基层院民行检察人员流动性大，有的年轻人员刚培养成业务骨干就被上级选调，有的长期被其他部门抽调，造成目前民行部门检察人员少，监督力量不足。民行检察队伍的专业化亟待提高，虽然有部分人员是从法院交流过来的，但是总体来说，在民事、行政诉讼方面办案经验相对欠缺，对怎样更有效地开展民事执行监督工作思路不宽、办法不多，有些监督工作难以发现和解决深层次的问题，监督的能力和水平与当前新形势、新要求还有距离。检察机关对民行队伍的业务培训虽然每年都在搞，但对于新实施的法律和司法解释的培训还不够，部分民行检察人员对新修订的民事诉讼法及其司法解释等还不够熟练掌握和运用，业务知识更新较慢，应对能力、发现问题的能力不强，有的存在等靠思想，主动监督意识不够，制约执行监督工作的开展。 

　　三、几点建议 

　　（一）积极采取措施，拓宽案源渠道 

　　要进一步加强对民事行政执行监督工作及相关法律法规的宣传，广泛普及民行检察职能、受案范围和受案条件等知识，提高公民、法人和其他组织依法申诉意识，提高民事行政检察工作的知晓度，营造全社会支持检察机关依法开展民事行政执行监督工作的良好氛围。要借开展专项检查的有利时机，针对已执行终结或久拖未决的案件，主动走访申请执行人和被执行人、加强案件线索摸查、拓展案件来源。要及时与反贪污贿赂局、反渎职侵权局、公诉、侦查监督及控申等部门的联系，及时发现案件线索。要继续加强与法院工作的衔接，在法院受理案件和终结性法律文书中告知当事人有向检察院申请监督的权利，扩大申诉宣传范围。 

　　（二）强化监督职能，提高监督实效 

　　两级检察机关要切实行使法律赋予的依职权监督职能，强化民行检察监督意识，深化上下级民行检察部门一体化办案工作机制，定期研究部署监督工作，认真研究制约民事行政执行监督工作发展的关键性问题，更新监督理念，增强监督的主动性。要针对人民群众反映强烈、社会广泛关注的执法不公、司法不公等问题，持续深入地开展执行法律监督专项检查工作，市院要做好安排部署工作，加强对典型案件的示范指导，各基层院要发挥主观能动性，及时梳理问题，积极开拓创新，探索实践经验。加强日常监督工作。对人民法院执行工作要实施全程法律监督，切实加强对侵害国家利益、社会公共利益和损害弱势群体合法权益的案件，审判人员贪赃枉法、徇私舞弊导致错误裁判和错误执行的案件，违反法定程序或者因行政干预、地方保护导致裁判和执行等重点案件的法律监督，努力让人民群众在每一起案件中都感受到公平正义。要认真细致地做好息诉服判工作，有效减少申诉上访，维护司法权威和社会稳定。要把执行法律监督与查办职务犯罪工作紧密结合起来，不断提高查办案件的能力和法律监督的实效。 

　　（三）创新监督方法，提高监督质量 

　　要综合运用各种监督方法，对当事人自愿和解且不损害当事人本人、他人或社会利益、国家利益的案件，运用和解手段从源头上化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定；对进行重大民事行政执行活动或执行重大疑难案件的，运用听证等现场监督的方式进行监督；对法院执行中的普发性或程序轻微违法问题，运用纠正违法通知书、检察建议、口头建议的方式进行监督。要提高检察建议的质量，严格按照银川市法、检两院关于加强执行工作法律监督实施办法中第三条规定的14种情形提出检察建议，检察建议要做到认定事实清楚、适用法律正确。我市两级人民法院收到检察建议后，要认真研究，认为存在检察建议情形的，要纠正错误，按规定及时书面回复检察机关；对不予采纳的，应阐明理由，书面答复检察机关。检察机关对于人民法院采纳的案件，要及时跟进，了解案件整改和执行情况；对于未采纳的检察建议，要认真研究讨论，是检察建议自身问题的，要及时纠正，是法院消极回复或不回复的，要书面报请上一级检察机关研究决定，提高检察建议的质量和实施力度。 

　　（四）完善监督机制，形成监督合力 

　　要建立健全常态化的民事行政执行监督机制，尝试根据法院的案件数量或定期不定期对法院执行工作进行监督，扩大监督范围。要完善执行监督情况的通报制度，对在专项检察中发现的法院执行工作中存在的问题，形成专题报告，及时向人民法院通报，法院应当及时提出纠正或解决的意见。要制定执行监督案件质量标准，明确各类案件办理的程序要求和质量标准，作为年终考核的依据。要加强与法院的沟通和联系，通过联合调研、座谈、案例研讨等方式，解决两院工作衔接不畅等问题；通过共同制定、落实会签文件，推进案件信息交流、息诉罢访工作的协作配合，形成良好的监督平台。要进一步明确调卷权，保证检察机关依法履行职权。要健全执行案件监督跟踪机制，对执行难、案外人及当事人提出异议的案件要认真分析原因，协助法院查找症结，提出意见建议，提高法律监督的质量和实效。要定期向人大常委会报告民事行政执行法律监督工作，确保执行监督工作规范有序开展。 

　　（五）加强队伍建设，提升监督能力 

    要切实转变“重刑轻民”的观念，结合司法体制改革及形势发展的需要，在人员、经费、装备等方面向民行检察部门倾斜，以适应法院执行案件不断增多带来的监督工作需求。要稳定民行检察队伍，减少民行检察人员的流动性，将业务素质高、有法院工作经验、办案能力强的检察人员充实到民行检察的队伍中。要切实加强民行检察队伍的专业化建设，定期分析研究新形势下民事行政检察工作面临的新情况新问题。要通过岗位练兵、业务竞赛等多种途径，加强学习和培训，重点学习法院执行活动的相关法律、司法解释、工作流程，不断总结经验，逐步掌握执行规律，挖掘执行活动中问题多发的环节，提高发现违法问题的能力。要加强基层民事行政检察工作的业务指导，提升基层民行检察干警发现线索和执法办案的能力和水平。要进一步加强思想政治和职业道德建设，规范执法行为，严明办案纪律，强化内部管理，建立健全长效管理机制，保证民行检察人员敢于监督、善于监督、规范监督，确保法律的统一正确实施。